Ao usar a noção de “desenvolvimento rural” estamos supondo que o processo de desenvolvimento não somente é desigual, mas que essa desigualdade, ou descompasso, se manifesta na oposicão espacial entre o urbano e o rural.

PERSPECTIVAS NACIONAIS DO DESENVOLVIMENTO RURAL

in: Agricultura, Meio Ambiente e Sustentabilidade do Cerrado Brasileiro, organizado por Shigeo Shiki, José Graziano da Silva e Antonio Cesar Ortega, Uberlândia: UFU/CNPq/FAPEMIG, 1997, pp: 101-118

José Eli da Veiga

USP/DEP.ECONOMIA & PROCAM

zeeli@usp.br

SEMINÁRIO INTERNACIONAL “AGRICULTURA, MEIO AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE DO CERRADO BRASILEIRO”

Universidade Federal de Uberlândia

Curso de Mestrado em Desenvolvimento Econômico

Uberlândia, MG, 24-26 de Setembro de 1996

(Texto revisto em fevereiro de 1997)

Perspectivas Nacionais do Desenvolvimento Rural

José Eli da Veiga

USP/DEP.ECONOMIA & PROCAM

zeeli@usp.br

Introdução

Ao usar a noção de “desenvolvimento rural” estamos supondo que o desenvolvimento não somente é desigual, mas que essa desigualdade, defasagem, ou descompasso, se manifesta na oposicão espacial entre o urbano e o rural. Será que a experiência dos países desenvolvidos confirmaria tal suposição? Mostraria que a discrepância entre as realidades urbana e rural são mesmo tão significativas?

Parece que não. Pelo menos, a comparação entre os perfis rurais dos dois primeiros colocados na classificação pelo Índice de Desenvolvimento Humano[1] indica o contrário (tabela 1). Considerando-se os respectivos custos de vida, a defasagem nas rendas médias familiares certamente seria menor. Também não se manifestam desvantagens significativas nos indicadores de desemprego e de pobreza[2]. E, sozinha, a maior incidência urbana de pessoas com alguma educação superior -principalmente nos EUA- não ilustra uma séria desigualdade entre o desenvolvimento urbano e o rural. Ou seja, essa comparação sugere que o desenvolvimento rural é parte integrante de uma única dinâmica - sistêmica - de desenvolvimento.

Mas é preciso levar em conta a distinção fundamental entre desenvolvimento enquanto processo e desenvolvimento enquanto objetivo de políticas públicas e governamentais. Como tendência irreversível à mudança econômica, o desenvolvimento tem sido um fenômeno inerente a toda a história das sociedades humanas, sem que necessariamente fizesse parte de suas utopias. Até a IIa Guerra Mundial, em vez de desenvolvimento, o grande anseio das nações era o “progresso material” ou “progresso econômico.” Nos vinte anos seguintes, desenvolvimento foi sinônimo de crescimento. E de meados da década de 1960 a meados da década de 1980, vários objetivos sociais foram anexados ao crescimento econômico nas definições de desenvolvimento: emprego, necessidades básicas, redução da pobreza, redução das desigualdades, bem-estar, modernização, justiça social, inclusão social, etc.[3]

Ao longo desses 40 anos também foram surgindo qualificações - como desenvolvimento social ou desenvolvimento humano - e alguns cortes setoriais e espaciais, como agrícola, industrial, florestal, pesqueiro, turístico ou rural, urbano, costeiro, etc. Mais recentemente, com o avanço das preocupações ambientais emergiu, em meados dos anos 1980, uma visão mais totalizante, de desenvolvimento sustentável, articulada pelo tripé econômico/social/ambiental. Essa noção foi primeiro popularizada pelo Relatório Bruntland[4] e definitivamente consagrada pela Agenda 21 lançada pela RIO-92.

Já era difícil no passado discutir isoladamente o desenvolvimento rural. O balanço de trinta anos de esforços desenvolvimentistas no “terceiro mundo,” feito por Lipton(1976), mostrou que os pobres continuavam pobres por causa do “viés urbano” da alocação de recursos. Isso já mostrava a precariedade das propostas de desenvolvimento rural que se apoiavam nos “três dentes do forcado”: modernização agrícola, serviços sociais (educação, saúde, nutrição e planejamento familiar) e programas organizacionais para melhorar as habilidades gerenciais e a infraestrutura institucional.[5] Nada surtia efeito porque o meio rural era desprezado nas grandes decisões públicas e privadas de investimento. Não fazia sentido pensar o desenvolvimento rural como algo separado, ou autônomo. E agora, com a abordagem mais global do desenvolvimento sustentável, essa separação entre rural e urbano ficou ainda mais temerária.

Perspectivas de desenvolvimento

Para discutir os rumos possíveis do desenvolvimento rural é necessário, portanto, inseri-los nas perspectivas do desenvolvimento do país. Quais são estas perspectivas?

Até bem pouco tempo, este país esteve tão atarantado com o caos inflacionário que só podia haver descrença sobre perspectivas de desenvolvimento. Após dois anos de estabilização, começaram a surgir pelo menos alguns sinais sobre as visões que coexistem no interior da atual coalizão governamental. Mas as diversas frações regionais e de classe que respaldam esse governo parecem estar muito longe de um novo pacto desenvolvimentista.

O documento do diretor do BC, Gustavo Franco, intitulado “A inserção externa e o desenvolvimento,” não combina em nada com as pretensões do Ministro do Planejamento, Antonio Kandir, em direcionar o desenvolvimento por meio de um novo “Plano de Metas.” Para Franco, “o investimento ocorre porque o setor privado confia na sustentabilidade de um quadro macroeconômico básico. Não é mais consequência de um ‘projeto nacional’, composto de megainvestimentos, urdido em gabinetes.(...) Hoje, o ‘plano de metas’ governamentais não é mais tão importante...” Para Kandir, a seleção de 42 projetos prioritários serve para sinalizar a investidores nacionais e estrangeiros e orientar o próprio orçamento federal.[6] Contrariamente a Franco, ele parece dar importância à política industrial, ao crédito direcionado e favorecido a determinadas linhas de investimento, a políticas de estímulo às exportações e controle das importações, e a mecanismos de decisão por “concertação,” envolvendo a burocracia estatal, a iniciativa privada e os trabalhadores.

Esse “confronto” entre as duas visões assumidas por Kandir e Franco provavelmente terminará em “muro”. A resultante talvez seja a posição intermediária, mais adequada ao gosto tucano, assumida, por exemplo, pelo Secretário de Política Econômica, José Roberto Mendonça de Barros. Em artigo recente ele se situou “entre os defensores da velha política industrial iniciada nos anos 50 e cujo ápice foi o II PND nos anos 70, quando se achava que internalizaríamos e controlaríamos toda a matriz industrial, e os defensores do laissez faire total, que não acreditam que exista algum espaço de atuação governamental em qualquer setor da economia.”[7]

Sejam quais forem os desdobramentos dessa contradições entre visões tão diferentes sobre o desenvolvimento, eles certamente serão balizados por fatores mais profundos, que limitam as margens de manobra de planos de metas, políticas setoriais, incentivos fiscais, etc. E esses fatores condicionantes também reduzem o leque de opções sobre os rumos do desenvolvimento rural. Se tais condicionantes não estiverem presentes desde o início, qualquer exercício prospectivo embutirá um alto risco de ser irrealista e mistificador. Pelo menos três desses condicionantes já parecem bem claros.

a) A abertura comercial, que precedeu e sustenta a estabilização, acabou com os instrumentos de política governamental que caracterizaram a industrialização substitutiva de importações: restrições quantitativas por meio de cotas, licenças de importação, emprego generalizado de subsídios específicos para setores, com destaque para os destinados a estimular as exportações, índice de nacionalização, etc. Tais instrumentos, que foram decisivos para o surgimento de uma economia industrial no Brasil, tornaram-se um entrave à sua inserção no intenso crescimento dos fluxos de comércio de bens e serviços e de investimento internacional, processo que vem sendo chamado de “globalização”(mais correto é dizer que se trata da atual fase de um longo e oscilante processo de globalização). A partir dos anos 80, a empresas mais dinâmicas - na maioria estrangeiras - passaram a revelar uma forte propensão a exportar, que entrou em choque com os citados instrumentos que restringiam o comércio exterior. A supressão desses instrumentos passou a condicionar, tanto quanto a própria estabilização, a volta de investimentos diretos estrangeiros.

b) O barateamento de bens de consumo de massa (decorrente da estabilização apoiada na abertura) começou a mostrar o caminho da distribuição de renda, mas foi contrabalançado pelo aumento do desemprego causado pela reestruturação industrial, pelos “ajustes” no sistema financeiro e no setor público e pela difícil adaptação da agricultura. Na indústria, houve um nítido salto da produtividade do trabalho. Segundo a FIESP, a taxa de crescimento da produção por horas trabalhadas, que era de 1,4% anuais no período 1986/90, passou para 7,6% anuais no período 1990/95. Trata-de de um aumento brutal, mesmo que tenha que ser corrigido para incorporar a terceirização e a maior informalidade do mercado de trabalho.

c) As dificuldades de formação de um novo pacto desenvolvimentista não geram segurança, ânimo empresarial e convergência das decisões de poupança/investimento. No entanto, para viabilizar a retomada do crescimento, é preciso incrementar a formação de poupança interna e amumentar a taxa de investimento.

Análise prospectiva

Os ensaios sobre o desenvolvimento que procuram integrar uma grande lista de variáveis, tendências, problemas, ou macrovetores, podem até resultar em interessantes panoramas descritivos, com úteis subsídios para a elaboração de planos ou intervenções. Mas não fornecem qualquer tipo de análise prospectiva se não forem articulados por um critério central. Não se trata de abdicar do anseio por uma síntese holística. Trata-se sim de perceber que ela exige aproximações sucessivas, construídas sobre esforços analíticos que são necessariamente aprofundamentos reducionistas. A aversão ao reducionismo é irmã gêmea da superficialidade das generalizações.

A heterogeneidade das dinâmicas de crescimento econômico, distribuição de renda e preservação ambiental tornam inócuas as tentativas de generalização. Mesmo a abordagem por grandes regiões, ou por grandes ecossistemas, contém sérias limitações.[8] Ou seja, um bom diagnóstico do desenvolvimento rural exige a multiplicação de abordagens mesorregionais, como, por exemplo, o estudo feito pela EPAGRI sobre o Oeste Catarinense.[9]

Inúmeros parâmetros econômicos, sociais e ambientais precisam ser integrados para pensar o desenvolvimento como objetivo de políticas públicas e governamentais. Mas, para alavancar um esforço analítico é preciso escolher os que parecem essenciais. No momento histórico em que se encontra a sociedade brasileira, esse parâmetro tem que ser a ocupação econômica, isto é, o conjunto das oportunidades de geração de renda, muitas vezes entendidas apenas como “emprego”. Hoje, no Brasil, qualquer esforço sério de desenvolvimento rural passa pela maximização dos postos de trabalho. É isso que pode garantir a redução da pobreza e a segurança alimentar, dois excelentes indicadores do desenvolvimento. Só que o aumento da ocupação não pode desrespeitar os limites naturais, nem impedir elevação da produtividade do trabalho. Esse é o grande nó do desenvolvimento e, portanto, o problema central de qualquer discussão sobre os rumos do desenvolvimento rural brasileiro.

Para enfrentar o dilema ocupação/produtividade, a experiência internacional aponta para cinco requisitos básicos:[10] mudança da distribuição de ativos; reestruturação produtiva setorial; redução da vulnerabilidade do mercado de trabalho; apoio ao consumo social e organização dos excluídos. A mudança da distribuição de ativos refere-se tanto à terra e capital físico (reformas agrárias), quanto ao capital humano (educação, formação profissional, acesso à ciência e tecnologia).

A reestruturação produtiva setorial refere-se à promoção da produção e do trabalho informal, artesanal e agrícola, assim como aos esquemas de frentes de trabalho em obras públicas. A redução da vulnerabilidade do mercado de trabalho refere-se tanto à regulamentação mais comum (salário mínimo, direitos trabalhistas), quanto ao combate às discriminações a gênero, identidade ética, idade, situação familiar, etc. O apoio ao consumo social refere-se não somente às ações assistenciais voltadas para as necessidades básicas do mais pobres (alimento, abrigo, saúde, etc.), mas, sobretudo, aos sistemas de seguridade e assistência social. A organização dos excluídos refere-se a todas as iniciativas que favoreçam sua participação na criação, controle e direcionamento das políticas públicas desenvolvimentistas.

O atendimento desses cinco requisitos exige, evidentemente, um consenso social voltado para a redução da pobreza, no qual se destacam três condições básicas: i) recuperação da demanda, ii) redefinição dos papéis dos principais agentes (mercado, estado e sociedade civil); iii) políticas macroeconômicas com incentivos setoriais à absorção de trabalho.

Ao mesmo tempo, é preciso ter presente que diretrizes para uma política de desenvolvimento rural sustentável só poderão resultar de aproximações sucessivas dos principais determinantes socioeconômicos e ambientais daquilo que o sistema de planejamento vem chamando de “eixos de desenvolvimento”. Por isso, uma referência complementar é a aproximação inicial sobre o conjunto do território nacional divulgada no documento “Os Ecossistemas Brasileiros e os Principais Macrovetores de Desenvolvimento” (PNMA,1995). Novas pesquisas poderão contribuir para um aprofundamento regionalizado desse esforço analítico desde que incorporem algumas mudanças de cunho metodológico.

Oportunidades de geração de renda

Conforme dados divulgados recentemente pelo Ministério do Trabalho, o Brasil perdeu 2.438.163 empregos formais nos anos 1990 (54,568 - 52,130 milhões).[11] Pode-se supor, portanto, que o chamado ‘mercado informal’ recebeu uma massa de mais de 12 milhões de pessoas ao longo dos anos 1990.

De 1990 para cá, a PEA (População Economicamente Ativa) cresceu de 64.467.981 para 74.138.441 de trabalhadores, segundo os dados do IBGE. A PEA é o conjunto dos brasileiros residentes no país que estão aptos ao trabalho.

Em 1990, os trabalhadores da indústria respondiam por 15,2% dos empregos formais. Hoje esse percentual caiu para 12,3%. No setor de serviços, houve aumento de 17,9% para 19,1%.

A queda do emprego formal atingiu essencialmente a indústria, as nove regiões metropolitanas e particularmente a Grande São Paulo. A eliminação de emprego industrial representou 62% dos cortes de postos de trabalho formais nos anos 1990. As nove maiores regiões metropolitanas foram responsáveis pelo sumiço de 1.271.509 empregos, ou 52% do total. Só na Grande São Paulo evaporaram 684.557, ou seja, 54% da perda das regiões metropolitanas e 28% do total. [12]

Paralelamente a essas quedas gerais, constata-se uma certa redistribuição espacial, principalmente nos últimos dois anos. Em todo o período, apenas o Distrito Federal e o Amapá tiveram saldos positivos de emprego formal. Entretanto, no período pós-Real, o Amapá deixou essa lista de beneficiados, enquanto juntavam-se ao DF seis estados do Nordeste e quatro do Norte. Os acréscimos mais significativos foram os do Amazonas, Ceará, Rio Grande do Norte e Paraíba.

Segundo o Secretário Executivo do Ministério da Previdência, a brutal perda de empregos nas regiões Sudeste e Sul - particularmente nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Paraná - revela uma “busca de localizações de menores custos, inclusive sindicais, em resposta à maior competição promovida pela desregulamentação e pela abertura comercial.”[13]

Pelos dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios), o total de pessoas ocupadas pelos diferentes ramos de atividade passou de 62,101 milhões em 1990, para 66,570 milhões em 1993. No mesmo período, os que estavam ocupados na agricultura passaram de 14,181 milhões para 18,254 milhões. Em três anos, 4,469 milhões de pessoas somaram-se ao total de ocupados, dos quais 4,073 milhões na agricultura e somente 397 mil nas atividades não-agrícolas. Ou seja, mais de 91% dos brasileiros que se juntaram à força de trabalho ocupada entre 1990 e 1993 teriam encontrado ocupação na agricultura; “o oposto de todas as tendências históricas do último meio século pelo menos, que resgistravam, como consequência da industrialização e da expansão dos serviços, a saída em massa dos trabalhadores da agricultura, a migração rural e o crescimento explosivo das cidades.”[14]

As PNADs de 1990 e 1993 também mostram que os setores com maiores quedas de ocupação foram a indústria de transformação (- 9,3%); outras atividades, em que predomina o setor financeiro (- 19,1%); e transportes e comunicações (- 6,4%). O número de assalariados agrícolas caiu de 5,236 milhões para 4,935 milhões.

Com base nesses dados, Singer (1996) sugeriu a hipótese de que “a diminuição brutal das oportunidades de trabalho nas cidades deve ter induzido parte dos excluídos a migrar às áreas de origem para se reintegrar à produção agrícola familiar.” Outros resultados das PNADs reforçariam essa hipótese: i) o incremento dos ocupados na agricultura foi proporcionalmente maior no Sudeste (36,5%), vindo a seguir o Centro Oeste (29,4%), o Nordeste (26,6%) e, por último, o Sul (15,4%); ii) o número de ocupados não-remunerados passou de 4,980 milhões em 1990 para 6,972 milhões em 1993 (+ 40%), sendo que a grande maioria dos não-remunerados estavam ocupados na agricultura (79,1% em 1990). Ou seja, metade dos que teriam voltado para a agricultura estariam nessa situação de não-remunerados.

Sempre segundo Singer, “algo como 22% dos ocupados na agricultura, em 1993, era constituído por desempregados disfarçados, que, na melhor das hipóteses, contribuíam para a produção de subsistência da unidade familiar.” Durante a recessão de 1983/1985, o total de ocupados cresceu em 4,771 milhões, dos quais 2,075 milhões (43,5%) na agricultura. Essa proporção, que já estava bem acima do normal, é bem menor que os 91,1% em 1990-93. “Em 1981-1983 teve lugar a pior recessão do século, de modo que o inchaço da ocupação agrícola logo a seguir é entendível. A recessão de 1990-1992 foi apenas um pouco menor, mas coincidiu com o início de uma mudança estrutural decorrente da abertura do mercado interno às importações: a desindustrialização. Deve ser por isso que o retorno ao campo atingiu desta vez dimensão muito maior.” (Singer,1996)

Essa hipótese de Singer merece ser testada. Mas é preciso ter em conta: (a) que mudanças nos critérios das PNADS distorceram os resultados, fazendo com que a comparação 1990/93 seja muito duvidosa; b) que a agricultura brasileira não tem apenas os segmentos patronal e familiar.

É preciso distinguir os estabelecimentos agrícolas familiares que geram alguma renda monetária, podendo ser entendidos, portanto, como unidades de produção agropecuária, dos estabelecimentos também classificados como agrícolas pelo Censo Agropecuário, mas que, na verdade, abrigam uma população que não gera renda monetária, ou gera essa renda fora dos estabelecimentos. Sob o prisma da economia agrícola, estes estabelecimentos podem ser classificados como “franja periférica”. Mas, sob o prisma do desenvolvimento rural, a população residente nesses estabelecimentos é tão ou mais importante que os agricultores familiares e os assalariados agrícolas. Se não houver oportunidades ocupação econômica (geradora de renda) para essa população rural não-agrícola (em parte para-agrícola), não poderá haver desenvolvimento rural. Mesmo que o Brasil não siga exatamente o caminho de países como os EUA e o Canadá, é impossível pensar na agricultura como atividade preponderante no meio rural.[15]

Só com os resultados do Censo Agropecuário de 1996 é que se poderá ter uma idéia mais precisa, tanto sobre os segmentos patronal e familiar da agricultura, como sobre essa ocupação para-agrícola que reside nos estabelecimentos da “franja periférica”. Por enquanto, dispomos apenas de aproximações grosseiras baseadas no velho Censo de 1985. Com base em tais aproximações, a estrutura da ocupação agrícola seria mais ou menos a que está resumida na tabela 5. Ela indica que essa ocupação “para-agrícola” (parte da rural não-agrícola) estaria em torno de 6 milhões de pessoas, em um total de 18 milhões de ocupados na agricultura.

A ocupação agrícola estaria próxima da metade da população rural, pois esta era, em 1991, de 36 milhões. E a ocupação não-agrícola seria inferior a 44% da população urbana (48 milhões de ocupados não-agrícolas pela PNAD de 1993 sobre 111 milhões de população urbana em 1991).

Entre 1980 e 1991, enquanto a população urbana aumentou quase um quarto, a população rural diminuiu 6,5 %. Sua participação na população total caiu de 32,4% para 24,5% nesse período. Mas a população rural da região Norte aumentou bastante, principalmente no Pará e em Rondônia, sendo que um quarto desse aumento regional foi motivado pela inclusão do novo estado de Tocantins. A redução da população rural de Goiás foi bem maior que a população de Tocantins: 687 contra 389 mil. Feito o ajuste, a população rural do Centro Oeste diminuiu 11% nesse período (e não 28% como poderia parecer). Com exceção do Mato Grosso, onde a população rural aumentou 12%, a tendência Centro Oeste foi semelhante à do Sudeste, onde a população rural diminuiu 15,6%. A maior queda da população rural ocorreu no Sul (-20%) e a menor no Nordeste (-3%).

Em setembro de 1990, as pessoas de 10 anos e mais de idade, economicamente ativas, com rendimentos e com domicílio rural ganhavam, em média, 40% do que ganhavam as que tinham domicílio urbano. Mas as diferenças regionais eram bem significativas 42% no Sudeste, 47% no Centro Oeste e 53% no Sul e 79% no Nordeste. E é preciso ter em conta que esse rendimento médio no Nordeste urbano era de apenas um terço da média nacional fazendo com que esse rendimento médio no Nordeste rural fosse praticamente a metade do verificado nas regiões Sul e Centro Oeste.

Entre 1988 e 1995, a demanda global de força de trabalho nas lavouras sofreu uma redução de mais de 800 mil postos. Examinando as 30 principais culturas, Balsadi (1996) constatou que, “nos anos 90, a agricultura brasileira não conseguiu recuperar a área total que era cultivada no final da década de 80, algo em torno de 54 milhões de hectares. Aliado a isso, culturas intensivas na absorção de força de trabalho, como é o caso do café e do algodão (arbóreo e herbáceo), passaram por graves crises que resultaram na redução do emprego agrícola”. (Balsadi,1996:796)

Em equivalentes-homens-ano, essa redução da demanda global de força de trabalho nas lavouras entre 1988 e 1995 foi de 8,327 milhões para 7,5 milhões. Ela se manifestou com mais força nas regiões Sudeste e Centro Oeste, onde as quedas foram da ordem de 20%, contra 10% nas regiões Nordeste e Sul. Na região Norte houve um aumento de 13%. (ver tabela 3).

A demanda de força de trabalho pelas lavouras tem estado concentrada em seis culturas: milho, cana-de-açúcar, café, mandioca, arroz e feijão. No período considerado, essas seis culturas ocuparam entre 65% e 74% da mão-de-obra e 60% da área utilizadas no conjunto das trinta culturas. Entre elas, apenas o café reduziu significativamente tanto a área quanto a demanda por força-de-trabalho. As outras cinco mantiveram ou aumentaram sua participação. Atualmente o milho é o principal demandador de força-de-trabalho, seguido pela cana-de-açúcar. O subconjunto dos “grãos” (algodão herbáceo, amendoim, arroz, feijão, mamona, milho, soja e trigo) tem sido responsável por cerca de 40% da demanda de força de trabalho.(Balsadi,1996:793-4) (ver tabela 6)

Alguns outros dados desse mesmo trabalho de Balsadi (1996) merecem destaque:

* A força de trabalho demandada pelas lavouras concentra-se no Nordeste (42% em 1995), no Sudeste (24%) e no Sul (20%). No Norte e no Centro-Oeste as lavouras absorveram apenas 10% e 4% respectivamente.

* Foi somente na região Norte que não ocorreu redução de força de trabalho nas lavouras. No extremo oposto, as regiões Sudeste e Centro-Oeste tiveram quedas bem acentuadas. No Nordeste e no Sul o comportamento foi semelhante à média nacional.

* Na região Norte, o Pará respondeu por 57% do total em 1995. Rondônia com 27%. O Pará e o Acre foram os estados com maiores acréscimos na demanda de força de trabalho no período 1988-95. As principais culturas demandadoras dessa regiào foram a mandioca (29%), o arroz (20%), o café e o milho (ambos 13%).

* Na região Nordeste, os estados que mais demandaram foram a Bahia (25%), o Ceará (18%), o Maranhão (13%) e Pernambuco (12%). Só o Maranhão e Sergipe registraram aumentos de demanda no período considerado. Assim, reduziram-se em 300 mil as oportunidades de trabalho nas lavouras da região Nordeste. As principais culturas demandadoras foram: mandioca (23%), cana-de-açúcar (20%), milho (15%) e feijão (10%).

* Na região Centro-Oeste, as maiores demandas estavam em Goiás (41%), Mato Grosso (32%) e Mato Grosso do Sul (26%). A queda foi pior no Mato Grosso do que no Mato Grosso do Sul. As principais culturas foram: a soja (23%), o algodào herbáceo (18%), o milho (15%), e a cana-de-açúcar (11%).

* Na região Sudeste, o estado que mais demanda é Minas Gerais (47% em 1995), seguido por São Paulo (36%). Em todos os estados houve queda da demanda de força de trabalho para lavouras no período 1988-95. O resultado foi uma redução superior a 400 mil postos de trabalho. As principais culturas demandadoras foram: o café (35%), a cana (19%), e o milho (17%) Entre elas, apenas a cana-de-açúcar aumentou a demanda.

* Na região Sul, a demanda de força de trabalho pelas lavouras foi relatviamente bem distribuída em 1995: Paraná 42%, Rio Grande do Sul 34% e Santa Catarina 24%. A redução das áreas de algodão herbáceo, café e trigo provocaram um queda da demanda paranaense de 160 mil postos de trabalho entre 1988 e 1995. As principais culturas demandadoras foram: o milho (32%), o arroz (14%) e o fumo (12%).

Nos últimos quinze anos, as ocupações no meio urbano aumentaram mais de 60%, passando de 31,5 para 50,8 milhões. Já as ocupações no meio rural aumentaram apenas 13%, passando de 16,3 para 18,4 milhões. Os ocupados em atividades rurais agrícolas passaram de 13,2 para 14,5 milhões, aumentando 10%, enquanto os ocupados em atividades rurais não-agrícolas passaram de 3,1 para 3,9 milhões, aumentando 26%. E a categoria que mais cresceu foi a dos ocupados em atividades agrícolas com residência urbana. Passaram de 2,5 para 3,7 milhões, um salto de 48%. No mesmo período, aumentou em mais de 40% a população residente nas cidades, enquanto a queda da população residente no meio rural foi de pouco mais de 7%. Isto faz com que hoje existam apenas 4 ocupações para cada 10 residentes urbanos, enquanto essa relação é de quase 6 para 10 no meio rural. [16]

O maior problema não está, portanto, na falta de ocupações rurais, mas, principalmente na insuficiência de ocupações rurais geradoras de renda. A redução do emprego agrícola pode estar sendo contrabalançada pela expansão do emprego rural não-agrícola, com níveis salariais equivalentes (muito mais baixos dos que os pagos nas cidades para tarefas semelhantes). Só que o conjunto dos assalariados corresponde, no máximo, à metade das ocupações no meio rural. A outra metade, que vive em milhões de imóveis rurais de pequeno e médio porte, constitui um valoroso capital humano que tende a ser sacrificado pelo viés urbano do estilo de crecimento; mas que também pode ser a base de uma virada. Tudo depende da importância que for atribuída a uma estratégia de desenvolvimento rural que possa liberar o potencial da agricultura familiar, melhorar as condições de barganha dos empregados rurais e promover a geração de renda em novas atividades rurais não-agrícolas.

Conclusões

As considerações anteriores apontam para algumas proposições que, na maioria dos casos, são mais hipóteses para pesquisas futuras do que verdadeiras conclusões.

1) A tendência ao êxodo rural, que continuava a se manifestar com muita força na década de 80 (com exceção da região Norte e Mato Grosso), sofreu algum tipo de interrupção nos primeiros anos da década de 90.

1.1) A recessão de 1990-1992, somada ao início de uma mudança estrutural decorrente da abertura comercial pode ter provocado um “retorno ao campo” de dimensões bem maiores do que o ocorrido durante a recessão de 1981-83.

1.2) A redução das oportunidades de trabalho em atividades agrícolas continua muito acentuada no Sudeste e no Centro Oeste, em contraste com uma estabilização no Nordeste e no Sul (além de aumento no Norte).

1.3) O provável “retorno ao campo” aumentou a importância relativa da população para-agrícola, parte da população rural-não-agrícola.

2) Em vez de uma melhora das condições e da qualidade de vida, as recentes mudanças apontam para uma espécie de ruralização da miséria e da exclusão social.

2.1) O número de empregados agrícolas continua em queda em todas as regiões.

2.2) Somente cerca de um quarto dos agricultores familiares do Nordeste, e por volta da metade dos de outras regiões, encontram-se numa situação socioeconômica relativamente segura.

2.3) Tanto em atividades agrícolas, quanto nas demais atividades rurais, tende a diminuir os níveis de ocupação geradora de renda.

3) O aumento da miséria e da exclusão no meio rural não ajuda a conter a degradação de recursos naturais estratégicos para o bem estar (muitas vezes para a própria sobrevivência) do conjunto da sociedade brasileira (incluindo as futuras gerações).

3.1) Os efeitos predatórios do crescimento agrícola já atingiram quase todos os ecossistemas, mas foram muito mais sérios nos ecossistemas da Mata Atlântica, das Florestas e Campos Meridionais e, sobretudo, do Semi-Árido nordestino (Caatinga).

3.2) Mais danos têm sido causados aos ecossistemas dos Cerrados porque terras aptas foram exploradas inadequadamente, do que por terem sido exploradas terras inaptas.

3.3) Ao mesmo tempo, a intensificação de atividades agrícolas em áreas dos cerrados próximas ao Pantanal (“bordas”) ameaçam esse ecossistema.

4) As chamadas “estratégias empresariais,” (isto é, as direções dos investimentos que mais diretamente afetam as populações rurais e os ecossistemas dos quais elas dependem) raramente reduzem a pobreza e a exclusão no meio rural.

4.1) Na região Sul, as grandes empresas inclinam-se principalmente a políticas cada vez mais seletivas que intensificam a exploração dos agricultores familiares mais consolidados, atirando os outros numa difícil luta pela sobrevivência na profissão.

4.2) Na região Sudeste, a principal tendência atual das grandes empresas é a adoção de tecnologias altamente poupadores de força de trabalho, o que gera cada vez mais desemprego.

4.3) Nas demais regiões não é possível fazer o mesmo tipo de generalizações sobre as “estratégias empresariais,” devido à maior heterogeneidade e, no caso do Centro Oeste, à enorme rapidez das mudanças.

5) A promoção do acesso à terra por meio da atual política de assentamentos tem dado resultados globalmente positivos, mostrando o potencial que poderia ser liberado por uma opção pela reforma agrária.

6) A efetivação ampliada do PRONAF pode liberar um imenso potencial de progresso sócio-econômico que continua reprimido entre milhões de agricultores familiares que já têm acesso à terra.

7) Existem muitas possibilidades de geração de renda em ocupações rurais não-agrícolas que não têm recebido a devida atenção da sociedade.

8) Para propor uma reorientação do processo de desenvolvimento será necessário antes de tudo:

8.1) identificar, em cada mesoregião, os principais obstáculos à expansão e fortalecimento da agricultura familiar;

8.2) apontar, para cada mesoregião, ações concretas que permitam liberar o potencial da agricultura familiar;

8.3) levar a sociedade a optar pelo aprofundamento do PRONAF.

8.3) aumentar as condições de barganha dos empregados agrícolas, por meio de uma organização mais adequada às dificuldades dessa categoria;

8.4) propor políticas concretas de geração de renda em atividades rurais não-agrícolas.

Tabela 1 - Canadá e Estados Unidos: Perfis Rurais Similares

(Porcentagens)

Canadá

EUA

População (1986)

Rural

Agrícola

Taxa de desemprego (1989)

Rural

Urbano

Taxa de crescimento do desemprego (1986-89)

Rural

Urbano

Participação setorial do emprego rural (1989)

Agricultura

Indústria

Serviços

Participação Rural da Pobreza(1986)

Proporção abaixo da linha de pobreza*

Grandes centros urbanos

Pequenas cidades

Rural

Nível de escolaridade

Além da secundária (1988)

Rural

Urbano

Menos que colegial (1988)

Rural

Urbano

RENDA FAMILIAR MÉDIA (1990)

Rural

Urbano

23,0

4,0

8,8

7,1

4,5

10,4

12,0

17,0

28,0

7,0

20,0

19,0

17,0

25,0

32,0

21,0

14,0

36.700

41.000

23,2

2,2

5,7

5,2

6,9

7,2

9,0

18,0

26,0

29,0

16,7

8,0

16,3

34,0

52,0

28,0

20,0

23.709

31.823

* Nos EUA, “grande cidade” é área metropolitana. No Canadá: mais de 50.000 hab.

Fonte: Freshwater (1993)

Tabela 2 - PLANO DE METAS (aprovado em 09-ago-96)

42 Projetos de investimento considerados prioritários.

[ R$ 10,2 bilhões de recursos fiscais no biênio 1997/98 ]

(+ R$ 3,7 bilhões de fin.internacionais)

Distribuição dos Valores Globais em R$ milhões

1. TELECOMUN. 33.087,80

2. “REFORMA AGR.” 7.215,00 (1997/98: 150 mil fam.)

3. EMPREGO 5.328,90

4. HABITAÇÃO 5.176,60

5. SAÚDE 3.750,80

6. SANEAMENTO 3.732,40

7. RODOVIAS 3.568,80

8. GÁS/GASODUTO 3.134,80

9. PRONAF 3.072,00 (1997/98: 1.125 municípios)

10. PORTOS 2.701,40

11. IRRIGAÇÃO 2.487,50

12. MICROEMPRESA 2.150,00

13. FERROVIAS 1.643,70

14. ELETRICIDADE 1.472,00

15. EDUCAÇÃO 1.417,20

16. TURISMO 800,00

17. HIDROVIAS 431,80

18. CREDITO POPULAR 234,00

Tabela 3 - Demanda de força de trabalho agrícola anual: Brasil e Regiões, 1988-1995

Em mil equivalentes-homens-ano, EHA(1000)

1988

1990

1994

1995

Norte

Nordeste

Centro Oeste

Sudeste

Sul

672

3.450

374

2.257

1.574

627

3.150

314

2.048

1.502

726

3.130

289

1.851

1.467

758

3.162

301

1.822

1.457

BRASIL

8.327

7.641

7.463

7.500

Fonte: Balsadi (1996:798-9)

Tabela 4 - Evolução do Emprego Formal, Brasil, 1990-1996

Regiões e Estados

1990-1996

Período Pós-Real

SUDESTE

São Paulo

Rio de Janeiro

Minas Gerais

Espírito Santo

- 1.601.996

-1.071.241

- 295.993

- 209.028

- 25.734

- 529.388

- 409.430

- 36.123

- 79.138

- 4.697

SUL

Rio Grande do Sul

Paraná

Santa Catarina

- 527.782

- 252.761

- 189.485

- 85.536

- 206.130

- 97.501

- 78.785

- 29.844

NORDESTE

Pernambuco

Bahia

Alagoas

Sergipe

Rio Grande do Norte

Maranhão

Paraíba

Piauí

Ceará

- 184.861

- 70.904

- 54.518

- 14.124

- 14.601

- 8.883

- 10.842

- 2.191

- 3.339

- 5.459

- 19.329

- 4.482

- 12.091

+ 7.739

- 4.361

+ 9.891

+ 829

+ 7.891

+ 3.175

+ 10.738

NORTE

Pará

Amazonas

Rondônia

Roraima

Acre

Amapá

- 78.325

- 49.006

- 29.429

- 997

- 33

- 530

+ 1.670

+ 5.604

- 9.738

+ 13.251

+ 1.055

+ 1.061

+ 467

- 492

CENTRO OESTE

Goiás

Mato Grosso do Sul

Distrito Federal

Mato Grosso

- 45.199

- 22.030

- 20.106

+ 1.542

- 4.605

- 44.794

- 8.500

- 18.986

- 7.790

- 9.518

BRASIL

- 2.438.163

- 755.379

Fonte: Rodrigues (1996,1997)

Tabela 5 - Sinopse hipotética da estrutura da ocupação

agrícola e para-agrícola, Brasil, 1993

Categorias

Ocupados (milhões)

Assalariados

Agricultura Familiar Consolidada

Agricultura Familiar de Transição

Ocupação Para-Agrícola

OCUPADOS NA AGRICULTURA

100

* Distribuição grosseira dos dados da PNAD de 1993 segundo estimativas feitas tendo

por base o Censo Agropecuário de 1985 (ver Veiga,1995a)

** Na PNAD de 1993, a PEA totalizava 66,570 milhões.

Tabela 6 - Participação relativa das 12 principais culturas na demanda de força de trabalho agrícola anual* e na área cultivada: Brasil, 1988-1995

Culturas

EHA(%) 1988

EHA(%) 1995

Área(%) 1988

Área(%) 1994

Milho

Cana-de-aç.

Mandioca

Café

Arroz

Feijão

Algodão Herb.

Cacau

Banana

Fumo

Laranja

Soja

15,9

12,9

11,6

14,6

7,7

7,6

6,0

3,4

2,8

2,4

1,5

2,0

18,5

14,4

14,2

11,2

7,8

7,7

4,0

3,7

3,5

2,8

2,6

23,6

7,4

3,2

5,3

10,8

10,4

3,2

1,2

0,8

0,5

1,3

19,0

27,4

8,6

3,7

4,2

8,8

10,9

2,1

1,4

1,0

0,6

1,9

23,0

TOTAL**

88,4

93,0

86,7

93,6

* em equivalentes-homens-ano (EHA) a nível tecnológico médio

** em relação às 30 principais culturas

Fonte: Balsadi(1996:795)

Referências

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WCED (1987) Our Common Future, Oxford: Oxford University Press

[1] O IDH é determinado por três indicadores: renda, escolaridade e esperança de vida ao nascer.

[2] Nos EUA a pobreza rural persiste em áreas muito específicas e está sempre relacionada a alguns fatores raciais/culturais. (Beale,1993)

[3] Ver Arndt (1987).

[5] Na linha de trabalhos considerados “clássicos,” como os de Lele(1975) e Johnston & Clark(1982).

[6] Nesses 42 projetos o governo pretende aplicar R$ 10,2 bilhões de recursos fiscais no biênio 1997/98. Pretende também captar mais R$ 3,7 bilhões junto às principais fontes de financiamento internacional. De 18 subconjuntos obtidos pela agregação dos valores globais de projetos similares, alguns terão efeitos diretos no meio rural: a “reforma agrária” surge em segundo lugar ( com R$ 7,2 bilhões), o PRONAF em nono (com R$ 3,1 bilhões) e a irrigação logo depois. Mas muitos outros subconjuntos - como habitação, saneamento e vários tipos de infraestrutura - também podem ter grande importância para o meio rural (tabela 2).

A contradições entre o Plano e os Orçamentos de 1996 e 1997 são muito sérias e permitem duvidar de que ele seja, de fato, exequível.[6] Também permitem supor que os conflitos entre os grupos de interesse ligados a esses 42 projetos serão bem acirrados. Mas, atenção: nada disso anularia a importância sinalizadora das metas de investimento estabelecidas pelo poder executivo (leia-se Ministério do Planejamento) para o próximo biênio, caso elas venham a ser confirmadas.

É importante considerar a recente extinção do ICMS para as exportações e, sobretudo, as rápidas alterações do modelo de política agrícola. São sinais muito recentes, que ainda não autorizam previsões. Mas, globalmente, talvez seja possível supor que muitas oportunidades de trabalho no meio rural serão garantidas pelo aumento das exportações agrícolas, pelo PRONAF, irrigação, etc., compensando parte do desemprego gerado pela abertura do país à economia internacional e pela contenção de gastos do governo. A extinção do ICMS sobre as exportações, por exemplo, pode ter um impacto imediato e muito efetivo sobre a agricultura familiar. O aumento das exportações certamente favorecerá a manutenção de postos de trabalho, principalmente em seus segmentos mais consolidados. Além disto, o fim do imposto também elevará alguns preços pagos ao produtor, já que as indústrias terão que gastar mais para evitar que algumas de suas matérias-primas sejam comercializadas no mercado externo.[6] Basta dizer que exportações de milho passam a ser competitivas, situação anteriormente impensável. Durante os meses de colheita, entre fevereiro e maio, os preços do milho já não cairão tão acentuadamente. As esmagadoras pagarão mais pela soja e a cafeicultura reconquistará mercados perdidos nos últimos sete anos.

[7] ver Barros & Goldenstein (1996).

[8] ver p.ex.: Gomes, Souza & Magalhães (1995) e PNMA (1995).

[9] ver Testa et al. (1996)

[11] Os dados Ministério do Trabalho referem-se a 324.531 empresas, isto é, 82% das empresas formalmente constituídas no país, das quais 110.831 estavam no Estado de São Paulo.

[12] Esses dados do Ministério do Trabalho foram publicados pela Folha de São Paulo de 15/09/96, p.1-8, e de 28/02/97 pp. 2-1 e 2-16, em matérias assinadas por Fernando Rodrigues. Ver tabela 4.

[13] cf. Cechin (1996)

[14] cf. Singer (1996)

[15] Em todos os países que conseguiram se desenvolver, confirmou-se a parábola do “tapete rolante”. Os agricultores mais dinâmicos, os que primeiro adotam novas tecnologias, conseguem os benefícios advindos da redução dos custos de produção. Conforme seu exemplo vai sendo seguido por um número cada vez maior de produtores, a expansão da oferta tende a derrubar os preços e comprimir a margem de lucro do conjunto. Isto empurra para fora do negócio os que demoram a adotar as novas tecnologias, uma vez que os preços tendem a não cobrir seus custos de produção. Eles não acompanham a aceleração do "tapete rolante" e acabam vendendo suas terras e demais ativos à vanguarda que conseguiu captar os lucros temporários. E os que conseguem manter o ritmo dessa corrida tecnológica continuam na "armadilha" produtivista. O principal efeito da sustentação de preços pelo governo é acirrar a competição entre os que ficam no setor, uma vez que sua renda passa a depender essencialmente da dimensão de seus ativos, principalmente os ativos fundiários. E a consequente elevação do preço da terra volta a dissipar a margem de lucro, gerando nova situação de equilíbrio. Ver: Cochrane (1958,1979)

[16] Ver o trabalho de José Graziano da Silva “O Novo Rural Brasileiro” (28p.) apresentado no XXIV ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA (ANPEC), Águas de Lindóia,SP, dezembro de 1996.